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《反家暴法》实施四年 这些条款还“沉默”吗？
《反家暴法》第十四条明确规定，学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员在工作中发现无民事行为能力人或者限制民事行为能力人遭受或者涉嫌遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报告。也就是说，方所在村的村委会负责强制报告，但在方的案例中，强制报告制度却很难找到。
方，22岁，山东人，被她丈夫的家人虐待并杀害；拉姆，藏族女孩，被前夫用汽油烧死；一个来自朔州的男人砸死了他的妻子；张培萌妻子声称遭受过家暴；而杭州一名杀妻男子对前妻实施了家暴……性别暴力和家庭暴力成为今年舆论领域的高频词。
北京市妇女权益机构今年发布的报告显示，从2016年3月1日《反家暴法》实施到2019年12月31日，公开报道的家庭暴力相关凶杀案只有942起，死亡1214人，其中至少有920名女性死亡，占76%，即平均每5天至少有3名女性死于家庭暴力。
四年前，中国第一部关于家庭暴力的专门立法《反家暴法》正式实施。家庭暴力不再是“家庭问题”。预警系统、人身安全保护令、应急避难场所等措施，使公权力介入阻断家庭暴力成为可能。但是，为什么《反家暴法》没能阻止方和拉姆的发生，他们为什么会死？
11月25日是消除暴力侵害妇女行为国际日。《新京报》采访了反暴力侵害妇女领域的学者、法官、律师、社会工作者和家庭暴力受害者，寻找反家庭暴力在实践中的制约因素。
十四条——落空的强制报告
学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员在工作中发现无民事行为能力人或者限制民事行为能力人遭受或者涉嫌遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报告。第14条—— 《反家暴法》
2019年1月31日，来自山东省德州方庄村的22岁女孩方因无法怀孕被丈夫和公婆虐待致死。她死时只有60多公斤。据媒体报道，从2018年起，方就一直被丈夫和公婆殴打、冷冻、饥饿和惩罚，持续了半年。
《反家暴法》第十四条明确规定，学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员在工作中发现无民事行为能力人或者限制民事行为能力人遭受或者涉嫌遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报告。
也就是说，方所在村的村委会负责强制报告，但在方的案例中，强制报告制度却很难找到。
中国女子学院法学院讲师刘永庭说，在方的案例中，强制报告制度失败了。
“无民事行为能力人或者限制民事行为能力人方受到监护人暴力侵害的，应当思考国家如何进行有效干预。”北京振邦律师事务所合伙人李颖表示。
刘永庭分析，强制报告制度不到位的原因有三。一是相关法律宣传不到位，相关人员对家庭暴力的认识和强制举报义务不明确；二是有强制举报义务的单位怕得罪加害人；第三，不履行强制报告义务的法律责任不重。
长期关注女性反暴力权益保护的北京千千律师事务所执行董事吕晓泉认为，强制举报制度是一种“强制性”的法律制度
根据本条规定，上述责任主体未依照本法第十四条规定向公安机关报案，造成严重后果的，由其上级主管部门或者所在单位依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
吕小泉认为，僵化的监督问责机制具有威慑力，法律上的“处罚”二字“轻描淡写”。
“惩罚是什么？批评教育是一种惩罚吗？警告是一种惩罚吗？如果是党员，可能是党纪。”“这些权重非常轻，表明强制报告这种有效的反家庭暴力预防措施在基层实施中没有强大的后盾。”
吕小全比较直白，一个软法，在司法实践中肯定会导致执行大打折扣。
十六条：迷失的告诫书
家庭暴力情节较轻，依法未给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人进行批评教育或者予以警告。警告应当包括施暴者的身份信息、家庭暴力事实陈述、施暴者禁止家庭暴力等内容。第16条—— 《反家暴法》
发现暴力后，谁来制止？反家庭暴力公共权力链条中的一个重要环节是公安机关。
早在2008年，当《反家暴法》被多个部门下发时，就要求公安机关设立家庭暴力案件投诉点，将家庭暴力报警纳入“110”警务工作范围。《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》第15条还明确规定，公安机关接到家庭暴力报案后，应当及时报警，制止家庭暴力，按照有关规定调查取证，协助受害人就医、鉴定伤情。
然而，表姐方杨洋在一次采访中回忆说，她一开始就怀疑表姐被软禁了。报警后，警察说原因不成立。他们是合法夫妻，没有绑架或软禁。
类似的剧情出现在Ram，近两个月前引起广泛关注。据报道，拉姆经常报案。赶到现场的警察看到两家人吵架，判断是家庭纠纷。除了“警告那个人不要走得太远”，他无能为力。"官员很难打破家务."
就这样，切断暴力的机会被一次次错过。
“被害人报警时，公安机关需要及时出警，及时调查取证，依法处理。但目前部分执法部门观念陈旧，专业培训不足。有的警察认为家庭暴力是一种家务劳动，担心公权力干预会破坏家庭关系，不把家庭暴力当作案件处理。”湖北省监利县公安局的退休警察万飞有30年当警察的经验，他直言不讳地说。
公安机关有效干预家庭暴力，预警制度一度被视为反家庭暴力立法的创新。
万飞说，警告书可以给施暴者带来强烈的心理冲击，这直接表明家庭暴力是非法的。如果再犯，后果将远远大于口服治疗的干预。对于受害人来说，报警后拿到法律文书也是一种告白。如果以后要打官司，警告信也是重要证据。
在湖北省监利市，万飞透露，自2015年以来，家庭暴力的复发率一直在经受考验。截至2019年，数据显示，家庭暴力的复发率被警告从口服治疗的12%左右降至略高于1%。
然而，在更大的样本中，预警系统的实施并不乐观。吕小泉代理家暴案件12年，从未发过警告信。这也不是个例。
《反家暴法》实施的那一年，截至上海11月，公安机关发出警告44次，但受理并妥善处理家庭暴力矛盾纠纷2700余起。2016年至11月，山东省德州市公安部门共接到238起家庭暴力举报，仅发出2次警示。
此外，公安机关的所有法律文书都有统一的国家标准格式，但注意事项没有。万飞说，目前，不同省份的警告名称并不统一。大部分地方叫家暴警告，广东叫反家暴警告，江苏叫家暴警告。缺乏全国统一的预警系统是目前预警措施使用率低的主要原因之一。
吕小泉也提到了立法问题。《反家暴法》第16条规定，家庭暴力情节较轻，不依法给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人进行批评教育或者予以警告。警告应当包括施暴者的身份信息、家庭暴力事实陈述、施暴者禁止家庭暴力等内容。
“这是另类制度设计”，公安机关可以给予批评教育或者发出警告。
按照吕小泉的分析，如果是“应该”，就意味着是公安机关的法定职责，不出具不作为甚至失职的法律责任。所以在司法实践中，很多警察接到家暴案件报警后都会采取批评教育的形式，只要不是特别严重。
第四章：人身安全保护令的困境
当事人因家庭暴力或者家庭暴力的真实危险向人民法院申请人身安全保护令的，人民法院应当受理。—— 《反家暴法》第二十三条
从高中开始，梨的父亲开始每隔几个月虐待母亲一次，半年一次，然后更频繁。梨的妈妈想过离婚，但是梨的爸爸经常威胁说：“你离婚了就没有好下场”，“你离婚了你和你的家人都不能幸免”。
“报警能解决问题吗？警察走了暴力更严重怎么办？”这就是梨和妈妈担心的。
如何设置暴力隔离区？《反家暴法》用了一章来阐明《人身安全保护令》:家庭暴力发生后，受害人可以向人民法院申请人身安全保护。保护措施包括禁止被申请人骚扰、跟踪、接触申请人及其相关近亲属；责令被申请人搬出申请人住所等。
2016年3月1日，也就是《反家庭暴力法》实施的当天，北京、湖南、福建、江苏、浙江、山东等地在各自的省份发布了第一批人身安全保护令。此后10天内，四川、天津、河南、海南、陕西、上海也相继发布了第一个“保护令”。
而吕小泉这几年的感受是人身保护令的签发门槛越来越高，受害方申请保护的证据标准提高，甚至比离婚诉讼中判定行为人暴力行为的标准还要高。
吕晓泉解释说，人身安全保护令是一项民事强制措施，是对家庭暴力实施者发出的限制令。人身安全保护令的申请应当对证据审查进行正式的证据审查，只需要有证据证明受害人遭受过此类暴力或者面临家庭暴力的真实危险即可。但是，离婚诉讼中家庭暴力的认定涉及到离婚诉讼中解决了行为人相关实体权利的问题，应当是实质性证据审查。
湖南省长沙市岳麓区法官刘群曾写道，法院对人身安全保护令案件的本质特征认识不足，没有建立与案件性质相匹配的工作机制，导致推动工作缺乏内在动力。“目前受理人身安全保护令案件的法院也存在比例低、问题数量少等问题。人身安全保护令制度的速度和效力令人担忧。”
一位要求不具名的法官提到，法院对家庭暴力必须零容忍，但对证据的审查也要严格。在以往的实践中，也有受害方伪造证据的案例，人身保护令问题对男方的工作和生活造成了负面影响，所以“我们要非常小心”。
根据数据，到最后
执行困难也成为人身安全保护令的桎梏。一些受访者表示，人身安全保护令执行机构的立法存在争议。从资源动员和协调能力来看，公安机关更适合作为执行机构，但最终的折中方案是“谁出，谁执行”。
刘群直言，目前，人民法院自行执行人身安全保护令屡遭困难。比如分娩和执行期间的暴力反抗；执行拘留处罚期间被拘留场所拒绝的；协助执行通知书被驳回。
她说《反家暴法》只提供了执行人身安全保护令和协助执行主体的原则，对主体之间的协调没有实际的配套规定，使得不同内容的保护令无法匹配执行主体的优势。
十八条：利用率低的庇护所
县级或者设区的市级人民政府可以单独或者依托救助管理机构设立临时庇护所，为家庭暴力受害人提供临时生活救助。第18条—— 《反家暴法》
今年九月，爸爸从厨房里捡回来的菜刀成了梨和妈妈的噩梦。当时他们紧贴着卧室的门，用凳子和枕头堵住。“连夜收拾东西，先去舅舅家，一夜之后再去别的亲戚家。“一直到九月底，他们都没有再回家，开学的妈妈和梨一起来到北京。
《反家暴法》第18条规定，县级或者设区的市级人民政府可以单独或者依靠救助管理机构为家庭暴力受害人提供临时生活救助。
但是梨不知道避难所。据中华全国妇女联合会称，2016年，中国有2000多个家庭暴力庇护所，但在2015年，总共为受害者提供了149个庇护所。
新京报记者近日走访采访了北京、上海、重庆、南京、昆明等地的避难所，发现现场多，避难所少。与家庭暴力的发生率和家庭暴力受害者对庇护所的潜在巨大需求相比，庇护所的数量和入住率远远不够。
记者采访的多名工作人员反映，庇护所存在人员有限、资金有限、专业人员不足、宣传力度不够等困境，导致认知度较低。“第二个在避难所寻求帮助的人是我的接待处。她说刚开始问乡政府门卫，大家都不清楚。多次碰壁后无处可去找基层妇联才知道有避难所。”上海嘉定妇联兼职副主席、上海新一家庭社会工作者事务所主任金万贤说。
避难所也面临着实际效果的考验。一位不愿透露姓名的省会城市民政工作人员说，避难所最大的问题是无法解决实际问题。“给你提供住处和食物，但是家暴解决不了。庇护所既没有执法权，也没有协调权。如果在收容所呆一段时间对离婚诉讼有帮助，可能会有一定效果。”
当记者问及重庆的避难所时，北碚区妇幼活动中心的一名工作人员表示，建议受害者先报警，警方评估威胁程度。如果他们想离婚，可以去法院或回家寻求亲戚朋友的帮助和支持。“只有一个房间住宿，没有食物，但基本上没有受害者愿意住在这里。大多数人选择投亲戚朋友的票。住在这里会很孤独。”
收容所设计之初，是受虐妇女的临时收容所，让她们暂时脱离暴力环境，防止心理瘫痪，避免“习得性无助”。
“受害者来庇护所躲两天后，可能会遭受更严重的家庭暴力。专业人士给他们指导，只指导受害者。施暴者根本无法引导他们，也不是问题的最终解决方案。”上述未透露姓名的工作人员说。
二十二条：被忽视的施暴者
工会、共青团、妇联、残联、居委会、村委会等。应对家庭暴力的肇事者进行法治教育，并在必要时向肇事者和受害者提供心理咨询。第22条—— 《反家暴法》
在反家庭暴力工作中，施暴者往往成为家庭暴力中被忽视的一部分。如果不符合刑事案件和治安管理处罚标准，是不是无法约束肇事者？
梨和她妈妈建议她爸爸做心理咨询和评估，请亲戚帮忙劝劝，他们都没有回应。“我还告诉他，意识到我这样做是不对的？”
吕小泉介绍，在一些国家，对肇事者的纠正是强制性的。“暴力发生后，法院发出强制令，施暴者必须到机构强制矫正不少于12个月。不执行，就要承担法律后果。”
《反家暴法》第二十二条要求工会、共青团、妇联、残联、居民委员会、村民委员会等。应对家庭暴力的肇事者进行法治教育，并在必要时向肇事者和受害者提供心理咨询。
“这不是严格意义上的强制措施。与国外警察、法院等司法机关相比，工青妇联的主体远没有约束力。”吕小泉说道。
“白丝带男性终结性别暴力热线”负责人方刚从2010年开始为男性家暴施暴者提供帮助。从去年9月到2020年1月，方刚牵头组织了第一个《反家暴法》颁布后的家庭暴力施暴者团体辅导小组，得到了全国妇联权益部的支持。
“很难，”方刚说，召集人最难。“我们已经好几年没做了。因为不像国外，法律强制，只能靠自己的资源，先在朋友圈转一转，再找曾经做过施暴者工作的同学和朋友的爸爸，拼凑8个人。"
吕小泉说，如果没有法律，没有公权力支持对肇事者的矫正，那么由人民自愿去做是极其困难的。“只需要一分钟，但你可能要花一个小时。”
反家暴是一条未竟之路。在谈到上述问题的同时，我们也应该看到反家庭暴力在实践中的积极趋势。
近年来，投诉家庭暴力的妇女人数有所减少，恶性家庭暴力案件也有所减少。根据全国妇联的来信来访统计，2018年，全国妇联共收到家庭暴力投诉39371件，比上年减少4700多件，下降11%。2019年，家庭暴力投诉36，002起，比上年减少3，300起，减少8.4%。
目前，山东、湖北、湖南、贵州等省已经出台了实施反家庭暴力法的地方性法规。吉林地方法律法规对终止妊娠六个月内遭受家庭暴力的妇女增加了特殊保护规定。《反家暴法》建立了失信联合惩戒制度，规定行为人实施家庭暴力、受到治安管理处罚或者违反人身安全保护令的，相关部门或者机构应当依法纳入社会信用信息平台，对失信行为实施联合惩戒。
预警系统也有可喜的趋势。以深圳为例，宝安区公安局2019年1-8月共发文《内蒙古自治区反家庭暴力条例》 221份，同比增长453%。
“对家庭暴力的零容忍不应该只是一句口号，更多的是国家责任和社会责任。这是每个公民或每个执法人员的义务。”李颖说。
新京报记者王卢
编辑陈思校对吴兴发